Юридическое лицо публичного права выполняет важные функции для государства и общества

Эксклюзивное интервью заведующего отделом вопросов законодательства и правовой экспертизы Администрации Президента Азербайджанской Республики Шахина Алиева

- В декабре прошлого года был принят закон «О публичных юридических лицах» и в Азербайджане создается новая структура – юридическое лицо публичного права. Просим рассказать об этом.

- Эта структура вводится впервые, и поэтому есть необходимость в подробном разъяснении и комментариях. На юридических факультетах наших вузов в рамках дисциплины «Гражданское право» не дается даже теоретической информации о юридическом лице публичного права. Надеюсь, что после принятия данного закона в образовательном процессе произойдут изменения и возникающие в обществе вопросы будут сняты. Доктрина юридических лиц публичного права по сравнению с другими доктринами права более нова. Хотя иные концепции и понятия гражданского права имеют тысячелетнюю историю, доктрина юридического лица публичного права возникла во Франции около 200 лет назад в рамках строительства административного государства. Начиная с конца XIX века, она применялась во многих европейских странах и, наконец, в 1900 году нашла отражение в параграфах 80, 85 и 87 Гражданского кодекса Германии, считающегося образцом для стран континентального права. В странах бывшего СССР законы о публичных юридических лицах были приняты в Грузии, Украине, Молдове и Прибалтийских странах. В некоторых государствах публичным юридическим лицам был придан конституционный статус, например, в статье 17 Основного Закона Греции.

Вообще, государственное управление, как система, находится в постоянном развитии. Как вам известно, государственная власть имеет 3 ветви: законодательная, исполнительная и судебная власти. Здесь невозможны никакие изменения и поправки, так как эта модель аксиоматична. Органы исполнительной власти не могут заниматься хозяйственной деятельностью, получать прибыль, оказывать платные услуги, так как после выплаты гражданами государству налогов и пошлин требовать от них каких-то других выплат для получения прибыли невозможно. Здесь возникает безвыходная ситуация, потому что с развитием экономики ряд создаваемых новых структур от имени государства вынуждены оказывать людям необходимые платные услуги. К таким структурам, к примеру, можно отнести различные лаборатории в Государственном комитете по метрологии и стандартизации, службы, связанные с проведением землеустроительных работ, в Государственном комитете по имуществу. Таких структур достаточно много, и они вынуждены предоставлять своим подразделениям, оказывающим данные услуги, статус обычного юридического лица гражданского права. Статус обычного юридического лица же означает, что его имущество может быть заложено, в отношении данного имущества может начаться судебное производство, эта структура может обанкротиться, несмотря на то, что она осуществляет функции государственного значения. Доктрина юридического лица публичного права дает ответы на все эти вопросы.

Юридическое лицо публичного права осуществляет функции, представляющие важное значение для государства и общества. Именно поэтому, в отличие от обычного юридического лица, у него достаточно много преференций. Во-первых, юридическое лицо публичного права никогда не может обанкротиться. Судебные иски против юридического лица публичного права возможны не в обычном гражданско-правовом порядке, а в рамках административного производства. Во-вторых, юридическое лицо публичного права может оказывать как бесплатные, так и платные услуги, может самофинансироваться, или же, если будет необходимость, финансироваться из бюджета. В-третьих, сотрудники публичного юридического лица могут быть государственными служащими, заключаемые им договора могут не быть гражданскими договорами, а могут быть административными договорами, такими же, как и заключаемые государственными органами. Для юридического лица публичного права нет ограничений, существующих для обычного юридического лица гражданского права. Непосредственным его учредителем является государство.

Может возникнуть вопрос: не могут ли те же функции выполняться, к примеру, некоммерческими организациями? Нет, функции, которые осуществляют некоммерческие организации, ограничиваются узкими рамками. Что же касается юридического лица публичного права, то все его финансовое производство, бухгалтерский отчет и учет ведутся в порядке, предусмотренном для государственных органов. Правила, действующие в частных структурах, на них не распространяются, так как сфера охвата данного понятия чрезвычайно широка.

Если обратить внимание на развитые европейские страны, то можно увидеть, что начиная от принадлежащих государству детских садов до школ и университетов, от медицинских клиник до крупных корпораций – это юридические лица публичного права. К примеру, в Германии и других странах западной Европы железнодорожные корпорации являются юридическими лицами публичного права. Они не могут обанкротиться, так как перевозка пассажиров внутри страны носит жизненно важный характер и железная дорога должна работать в любом случае. Поэтому государство взяло это на себя, и поскольку это не управленческая, а хозяйственная функция, то железнодорожным компаниям предоставлен статус юридического лица публичного права. В Азербайджане же такой необходимости нет, так как автомобильные транспортные перевозки полностью удовлетворяют потребности населения.

В Германии и Франции центральные банки также являются юридическими лицами публичного права, так как их функции отличаются от функций органа государственной власти. Государственный орган ни в коем случае не может предоставлять кредит и получать доход за счет процентов. Это не функция государственной власти. Поэтому центральные банки в этих странах являются юридическим лицом публичного права.

Юридическое лицо публичного права создает для Азербайджана достаточно много новых возможностей, чтобы, не нарушая системы управления, были созданы новые структуры как органические части данной системы, и государство могло осуществлять новые функции, не ломая систему.

- Указом Президента Ильхама Алиева создано юридическое лицо публичного права – Палата по контролю за финансовыми рынками Азербайджанской Республики. На какой стадии находится работа по подготовке устава и структуры Палаты?

- Идет работа над проектом устава. Эта структура, создаваемая в статусе юридического лица публичного права, будет функционировать по принципу самофинансирования. Должен отметить, что ни один государственный орган не может финансировать себя и все расходы оплачиваются за счет государственного бюджета. Однако эта Палата абсолютно самостоятельна и не зависит от бюджетного финансирования. По поручению господина Президента, проект устава данной структуры будет подготовлен в течение месяца.

- Не будут ли совпадать функции новой структуры с функциями Центрального банка?

- Все функции будут разделены. Что касается Центрального банка, то у нас возникла странная ситуация. Он, как и другие банки, является одним из игроков финансового рынка. Если игра проводится на одном и том же поле, то один игрок не может принимать правила для других игроков, регулировать их деятельность. Это аксиома государственного управления.

- В чем будут заключаться функции данной структуры, может ли ее создание повлиять на возрождение маната?

- В целом это системный вопрос, а не вопрос возрождения маната. Система должна быть как следует модернизирована. В законе «О Центральном банке» отмечается, что Центральный банк – это государственный орган. В таком случае, к какой ветви власти он относится: законодательной, исполнительной или судебной? Может быть, это революция в теории государства и изобретение новой ветви власти? В Конституции Азербайджана Центральный банк не отнесен ни к какой ветви государственной власти, так как он не является органом государственной власти. К примеру, в России Центральный банк является юридическим лицом. Если в Азербайджане Центральный банк является органом государственной власти, то должности его работников должны входить в классификацию должностей государственной службы. Однако в данной классификации таких должностей нет. Если это орган государственной власти, то может ли государственный орган выдавать кредит? Может ли получать проценты по кредитам? Конечно, нет. Значит, Центральный банк не является государственным органом власти, а государственный орган, не осуществляющий государственную власть, является отрицанием самого себя.

Приведу другие примеры. В положениях 44 государственных органов Азербайджана записано, что это либо центральные органы исполнительной власти, либо их статус приравнивается к статусу центрального органа исполнительной власти. Согласно Конституции, руководители данных структур являются членами правительства. Если обратить внимание на выполнение руководителями центральных органов исполнительной власти функций членов правительства, то можно увидеть, что данные функции находятся в достаточно узких рамках. Это – министры, председатели комитетов и руководители ряда служб, например, руководитель Государственной пограничной службы.

Если обратить внимание на функции других органов, к примеру, недавно упраздненного господином Президентом Государственного агентства по закупкам, то можно убедиться в том, что его статус приравнивался к статусу центрального органа исполнительной власти, хотя данный орган занимался организацией закупок, тендерами. Возникает вопрос: какие функции исполнительной власти выполняла данная структура и какой сферой управляла? Она исключительно организовывала закупки. На самом деле, такие структуры должны быть юридическими лицами публичного права. У них нет функций исполнительной власти. Статус органа исполнительной власти или равный им статус подобным структурам давался потому, что не было другого выхода. Помимо Кабинета Министров, в системе исполнительной власти существуют лишь две категории органов – центральные и местные.

- Можно ли ожидать, что после создания Палаты по контролю юридические лица публичного права появятся и в других сферах, к примеру, в образовании?

- Да, можно. Уставы школ и вузов пересматриваются. Ни в одной стране университеты и другие учебные заведения не являются некоммерческими организациями. Высшие учебные заведения занимаются очень важной для общества и государства сферой – образованием. Что касается некоммерческой деятельности, то это совершенно иная сфера. Там нет такой ответственности.

- То есть бесплатного образования не будет?

- Нет, будет и бесплатное образование. Юридические лица публичного права могут оказывать как платные, так и бесплатные услуги. Как я уже сказал, они могут финансироваться и не финансироваться из бюджета. Эта форма способна удовлетворить все потребности государственного управления, это очень гибкая, эластичная форма, еще более расширяющая возможности государства.

- В связи с этим, наверное, будут внесены изменения и в законодательство.

- Конечно, господин Президент поручил Кабинету Министров представить предложения о приведении действующего законодательства в соответствие с подписанными им документами. После того, как проекты будут готовы, если будет необходимость, глава государства представит их в Милли Меджлис.

- Используется ли опыт какой-либо страны в подготовке данных документов?

- Мы взяли за основу самый передовой опыт западноевропейских стран.

Бакинский рабочий.-2016.- 10 февраля.- С.2.