Реформирование муниципального водоснабжения

Правительству важно разработать стратегию совершенствования управления водоснабжением сельских территорий на ближайшие 10 лет

В последние годы в мире вопрос качества питьевой воды, а также экологические аспекты канализационного обслуживания стали одним из основных направлений госполитики. Сокращение доступности к питьевой воде и слив сточных вод побуждают страны мира к поиску оптимальных политических решений в этой сфере. По официальным данным, ежедневное потребление воды на душу населения в стране составляет 2,32 кубометра. На фоне этого, по данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН, ежедневная потребность в питьевой воде для среднестатистического человека составляет 2-4 литра. Вопреки наличию в стране значительного количества водных ресурсов, значительная часть населения все еще испытывает сложности с доступом к качественным услугам по водоснабжению, в частности к выходу к питьевой воде.

Сегодня проблема водоснабжения остро стоит в Азербайджане, как и во многих других странах с сухой почвой. Реки Кура и Араз не способны обеспечить водой все население, тем более что, по признанию властей, в течение многих лет расходование водных ресурсов велось не рационально. Ситуация особенно осложнилась после распада Советского Союза - вскоре многие артезианские колодцы прекратили работу, оставив местное население без питьевой воды. В течение последовавших нескольких лет тысячи жителей обезвоженных деревень покинули насиженные места и двинулись в города, а то и за границу в поисках работы. Восстановление устойчивой системы управления водными ресурсами стало альтернативой дальнейшей миграции, отмечает www.nashagazeta.ch.

Аналогичные проблемы имеют место и в других странах. Еще в 2003 году Европейский союз стал внедрять "Рамочную директиву по воде" (WFD), которая определяет законодательные рамки охраны и восстановления чистой воды в ЕС, при этом требует применения устойчивого подхода в управлении водными ресурсами. Несмотря на то, что далеко не все страны ЕС в надлежащем порядке внедряют директиву, этот документ считается одним из образцовых политических документов. На фоне этого, исследователи периодически поднимают вопрос о необходимости реформирования системы управления питьевой водой, а также канализационным обслуживанием в Азербайджане.

Как заявил "Эхо" заместитель председателя общественного объединения "Содействие экономическим инициативам" Ровшан Агаев, весьма важна разработка правительством стратегии совершенствования управления водоснабжением сельских территорий на ближайшие 10 лет. "Этот документ должен определить, какие именно меры официальные круги намерены предпринять в этом плане". По его словам, в столице и в крупных городах, таких, как Гянджа, Ширван, еще в советское время была организована инфраструктура управления централизованным водоснабжением. "За исключением водопровода Огуз-Габала-Баку, почти во всех городах сейчас водоснабжение обеспечивается за счет крупных источников. Поэтому правительство благодаря централизованной системе снабжения худо-бедно, но все же управляет системой". В то время как в селах страны нет централизованной системы водоснабжения.

"Фактически водоснабжение осуществляется за счет индивидуальных действий. К примеру, в некоем селе может быть десяток артезианских скважин, источников, но они не соединены в сеть". В некоторых селах страны, как добавил Р.Агаев, артезианские скважины предоставлены в управление муниципалитетам, которые, в свою очередь, поставляют воду населению. Тем не менее сопутствующие документы на право собственности артезианскими скважинами местным органам самоуправления не предоставлены. "Поэтому главное, что необходимо разрешить в рамках сказанной стратегии, это как именно перестроить управление водоснабжением в регионах, где нет крупных источников воды". Важно определить принципы управления, вопросы собственности на водную инфраструктуру, в частности местного значения.

Так, по данным PlanetWater, большинство, а именно 69% водных ресурсов в мире используется в сельском хозяйстве (в основном в ирригации), порядка 23% - в промышленности, в то время как в целом для питья, санитарных целей, в том числе домашними хозяйствами используется порядка 8% глобальных водных ресурсов. Правда, в зависимости от регионов мира это соотношение может меняться. К примеру, в Европе 54% расходования воды приходится на долю промышленности, а в Африке 88% потребления воды попадает на долю сельского хозяйства. И в передовых странах частное участие в этом процессе весьма глубокое. Важно признать, что до сих пор в Азербайджане не было практики предоставления системы водоснабжения в частные руки, но разработка эффективных механизмов, применение взаимных обязательств (оператор и абонент) может намного повысить качество водоснабжения в стране.

Вместе с тем, по оценкам Р.Агаева, если правительство все же предоставит право собственности на источники, инфраструктуру местного, локального значения муниципалитетам, то тогда возникнут другие вопросы. А именно, те или иные источники будут рассматриваться исходя из того, являются ли они ресурсами республиканского или же местного значения. "В этом случае вопрос организации водоснабжения на местном уровне будет предоставлен муниципалитетам, которые вместо коммерческой (хозяйственной) деятельности, должны быть скорее органом, организующим общественное обслуживание". При этом должен идти процесс создания малых частных предприятий (операторов) водоснабжения по всей стране, с которыми муниципалитеты могут заключать договора по управлению водоснабжения населения. "В этом случае одному оператору предоставляется ведение водоснабжением 3-4 сел. Если же речь идет о крупной территории, то население этого села могут обслуживать 2 оператора". При этом источники воды остаются в собственности муниципалитета, а инфраструктура, линии предоставляются операторам в управление. "Тарифы на водоснабжение и канализацию определяет муниципалитет, при надбавках операторов в зависимости от их расходов на доставку". Правда, при нынешнем финансовом состоянии муниципалитетов, они не могут полностью организовать инфраструктуру. "Для решения ситуации государство может выделить капитальные инвестиции на реконструкцию системы водоснабжения".

Далее, как считает эксперт, в Азербайджане важно законодательное внедрение единых минимальных стандартов водоснабжения, и соблюдение этих стандартов со стороны будущих операторов должно быть ответственностью государства. "В частности, в законодательстве должно быть четко определено, что само по себе означает доступность питьевой воды". Согласно общепринятой практике, каждое жилье должно быть снабжено краном для воды, с ежесуточным снабжением 20 литров на душу. "Этот момент параллельно с вопросами управления обязательно должен найти отражение в законодательстве".

Как известно, единственным оператором водоснабжения в Азербайджане является АО "Азерсу", которое (по последним обнародованным данным) насчитывает порядка 960 тыс. абонентов, в том числе по группе "население" - свыше 490 тыс. абонентов. Согласно недавнему решению Тарифного (ценового) совета, стоимость услуг за использование воды, включая НДС, была установлена для населения Баку, Сумгайыта, Гянджи, Мингячевира, Ширвана, Хырдалана и Абшеронского района на уровне 30 гяпик за 1 кубометр, в других регионах - 25 гяпик, для групп потребителей не из числа населения - 1 манат по всей территории страны. Параллельно тарифы на услуги за сток сточных вод - 6 гяпик по группе населения и 30 гяпик - для остальных пользователей.

В развитых странах тарифы на воду, в связи с высоким уровнем сервиса, сравнительно высоки. К примеру, в городе Осака (Япония, "Osaka City Waterworks Bureau") общий тариф на воду составляет 1,07 доллара за 1 кубометр. При том что в Пекине (Китай, "Beijing Water Supply Company"), тариф почти тождественен расценке, применяемой у нас в стране до повышения тарифов, и составляет 0,41 доллара. С другой стороны, сравнительно невысоки тарифы, применяемые на пространстве СНГ. К примеру, в Екатеринбурге (РФ, "Екатеринбург Водоканал") тариф составляет 0,62 доллара. На фоне этого, в Астане (Казахстан, "Astanasu"), тариф за каждый кубометр снабжения достигает 0,18 доллара (источник: The International Benchmarking Network for Water and Sanitation Utilities).

Правда, в регионах страны большинство населения пользуется природными источниками воды или периодически приобретает воду из водяных машин. Поэтому эксперты по праву считают, что в селе водное хозяйство не организовано. Другая проблема связана с отсутствием надежной системы лабораторного анализа химического состава воды в отдаленных от райцентров регионах страны. По сведениям Государственного комитета по статистике (ГКС), 27,2% домашних хозяйств в стране не имеют водопроводов. Далее, источники питьевой воды почти для трети населения в стране расположены на расстоянии от 50 до 100 метров. По различным данным, порядка 54% населения в мире имеет доступ к воде посредством водопроводных линий, 20% - посредством родников, рек и каналов. Практически 16% мировой популяции не имеет доступа к воде, 3,5 млрд. людей в мире получают более чем некачественное водоснабжение, в частности это утверждение справедливо для развивающихся стран мира, где проживает 80% мировой популяции (по данным wikipedia). Причем доступ к питьевой воде у нас в стране проблематичен для некоторых групп населения также в связи с расширением населенных пунктов.

В любом случае, в передовых странах ведение системой водоснабжения предоставлено муниципалитетам. В частности в Эстонии полномочия по указанному виду обслуживания предоставлены муниципалитетам. В этой стране в первые годы независимости возникла необходимость в реконструкции системы водоснабжения, оставшейся после советского периода. В условиях ограниченности возможностей государственного финансирования было решено привлечь инвестиции из-за рубежа. На данный момент в Эстонии существует два типа водоснабжения: централизованная и индивидуальная (Таблица 1). Большая часть населения пользуется централизованной системой водоснабжения. В этой стране только в двух городах (Таллинн и Нарва) водоснабжение осуществляется за счет поверхностных вод, в остальных - за счет подземных водоемов.

В этой стране реконструированная за счет иностранных инвестиций централизованная система водоснабжения предоставлена муниципалитетами под управление частных компаний (операторов) по водоснабжению, которые работают на основе договоров, заключенных с абонентами. В целом в Эстонии действуют 227 муниципалитетов и 1235 частных компаний по водоснабжению ("Drinking Water Quality in Estonia", Leena Albreht, 2009). То есть на среднестатистический муниципалитет подпадает 5,4 частных операторов. Что говорит о существовании широкого выбора при водоснабжении. По эстонскому законодательству, муниципалитеты сами могут определять критерии выбора компаний-операторов, что обеспечивает независимость местных органов самоуправления.

***Таблица 1. Структура использования населением типов обслуживания в Эстонии* Типы обслуживания Удельный вес пользующегося населения Обслуживание по централизованному водоснабжению 77%

В городах 86% В сельских местностях 63,7% Индивидуальное водоснабжение 23% * источник ("Drinking Water Quality in Estonia", Leena Albreht, 2009).

Согласно "Акту о питьевом водоснабжении и канализации", тарифы на эти услуги в Эстонии определяют сами муниципалитеты (Marek Roman, 2002), с учетом необходимости компенсирования расходов обслуживающих компаний.

***Таблица 2. Тарифы наводоснабжение и канализацию в крупных городах Эстонии (1 евро/куб.м)* Narva Парну Таллинн Частные пользовател и Промышленные пользователи Частные пользовател и Промышленные пользователи Частные пользователи Промышленные пользователи Питьевая вода 0.31 0.58 0.67 0.67 0.8 1.98 Канализация 0.42 0.77 0.98 0.98 0.66 1.45-3.1 * - На основе данных компании водоснабжения городов Нарва и Таллинн (с учетом НДС).

В целом важно отметить, что, как показывает опыт Эстонии, малые муниципалитеты для обеспечения качественного водоснабжения населения должны пойти на сотрудничество, то есть привлекать управляющие компании совместно. Ведь в этом случае их возможности привлечения инвестиций для реконструкции инфраструктуры будут больше. Тем более что международные финансовые институты и так проявляют интерес к финансированию системы водоснабжения в Азербайджане.

Как известно, Азиатский банк развития (АБР) планирует выделить Азербайджану второй транш в рамках проекта водоснабжения. Как сообщает 1news.az, об этом сравнительно недавно заявил директор постоянного представительства АБР в Азербайджане Олли Норойоно. По его словам, данный вопрос обсуждается правительством Азербайджана. "Ожидается, что средства будут выделены в начале марта, вскоре после первого транша",- сказал Олли Норойоно, не обозначив объем выделяемых средств. Как известно, 17 декабря 2009 года АБР и правительство Азербайджана подписали соглашение о первом транше программы многотраншевого финансирования (MFF) "Улучшение водоснабжения и канализации" (Water Supply & Sanitation Improvement Program). Средства транша в размере 75 млн. долларов направлены на улучшение систем водоснабжения и канализации в городах Гейчай и Нахчыван.

Другой инициативой был проект Всемирного банка ("Национальное водоснабжение и канализационные услуги"). Ожидалось, что 60% бюджета проекта будет направлено на водоснабжение. При этом банк намеревался предоставить под проект 190 млн. долларов (160 млн. долларов на условиях Международного банка реконструкции и развития и 30 млн. долларов на условиях Международной ассоциации развития). Кредитное соглашение по первому аналогичному проекту было подписано 17 августа 2007 года. Тогда до 2012 года WBG одобрил предоставление на условиях Международного банка реконструкции и развития 230 млн. долларов на проект модернизации малых городов стоимостью 310 млн. долларов. Изначально по проекту предусматривалось проведение работ в Агстафе, Билясуваре, Геранбое, Габале, Губе, Ханларе, Огузе, Саатлы, Товузе, Загатале, Гаджигабуле, Гахе, Мингячевире, Самухе, Шамкире, Тертере, Газахе, Сабирабаде и в двух районах Нахчыванской автономной республики - Шарурском и Бабекском. Затем дополнительными участниками стали Шамаха и Хырдалан. Второй проект должен был охватить 5 районов в Нахчыванской автономной республике, 6 районов на юге страны и еще 10 районов, которые не охвачены работами по модернизации водоснабжения (Fineko/abc.az). Аналогичные проекты можно было бы инициировать по другим регионам страны.

Но это требует совершенствования менеджмента в этой сфере. Так, во многих исследованиях Организации экономического сотрудничества и развития (OECD) указывается, что одна из самых качественных в мире систем водоснабжения создана в Дании. В этой стране водоснабжение и канализационное обслуживание осуществляются только общественными (публичными) компаниями и кооперативами. В стране по данным на 2001 год существовало 2740 компаний по водоснабжению и канализации и 98 муниципалитетов, созданных в 5 региональных консульствах. Таким образом на каждый муниципалитет приходится 27,9 частных операторов. Правда, половина водоснабжения и 60% канализационного снабжения приходится на долю 88 компаний. Что говорит о том, что так же, как и в Эстонии, в Дании муниципалитетам предоставлена возможность широкого выбора. Отличительной особенностью этой страны является практически полное разгосударствление системы водоснабжения и канализации. В Дании нет ни национальной компании в этой отрасли, ни государственной структуры, регулирующей отношения в этой сфере. Единственной смежной структурой является Агентство по охране окружающей среды Дании, которое проводит госполитику по требованиям к питьевой воде, а также экологическим вопросам. Контрольными функциями также наделены муниципалитеты и региональные консульства. Все операторы работают под контролем муниципалитетов, и в случае необходимости местным органам самоуправления предоставлена возможность предпринять конкретные меры. Однако значительное количество вопросов регулирует Датская ассоциация водоснабжения и канализации (DANVA), которая была учреждена еще в 2002 году путем слияния двух ассоциаций по водоснабжению и канализации. Теперь организация, которая обеспечивает 90% обслуживания, объединяет частных операторов, муниципалитеты, подрядные компании и финансируется путем членских взносов. В Дании средний тариф на водоснабжение составляет 7,1 евро за кубометр ("Water in figures, DANVA\'s Benchmarking and Water Statistics, 2010). И эта цена также включает налоговые надбавки за слив сточных, канализационных вод. Эти суммы платят все потребители, за исключением субъектов сельского хозяйства.

В целом, опыт Дании показывает, что в системе коммунального обслуживания необходимо более широко применять практику создания саморегулирующих организаций (к примеру, ассоциации по водоснабжению), объединяющих муниципалитеты и частные структуры, и предоставлять им необходимые полномочия. На будущем этапе реформ системы водоснабжения нужно обеспечить создание максимальных условий для конкуренции на рынке частных операторов. В целом муниципальную реформу в стране важно согласовать с реконструкцией системы управления водоснабжением и канализационным обслуживанием.

Тем временем в странах СНГ правительства также вплотную занялись разрешением проблемы обеспечения доступа населения к качественной питьевой воде. В разработанном Министерством экономического развития РФ проекте государственной программы "Чистая вода" основной задачей в том числе является создание системы эффективного управления в секторе водоснабжения и водоотведения, формирование системы государственных обязательств по обеспечению потребителей услугами водоснабжения и водоотведения, финансовая помощь реализации инвестиционных проектов в секторе водоснабжения и водоотведения. С другой стороны, МЭР РФ видит важным стимулирование долгосрочных частных инвестиций в сектор водоснабжения и водоотведения, и производство инновационного отечественного оборудования, а также обеспечение чистой питьевой водой объектов социальной инфраструктуры, включая школы, детские сады и больницы. Задачей также поставлено формирование информационной аналитической базы о состоянии сектора водоснабжения и водоотведения, создание новой модели поведения граждан и других потребителей воды, вовлечение их в процесс повышения эффективности использования воды и ресурсосбережение. Указанные задачи более чем актуальны и для Азербайджана.

Во всех странах мира существует проблема качественного обеспечения населения питьевой водой. Подверженность ржавчине, потеря давления при подаче воды в отдельные территории приводит к слабой подаче воды для населения отдельных населенных пунктов. По этой причине в частности в Великобритании еще с 1989 года традиционно начали использовать систему, именуемую "cistern feed" (снабжение цистерной). Суть заключается в том, что, помимо подачи воды в жилище абонента, ресурс также подается в отдельную емкость (бак), расположенную на более высоком уровне, чем жилье. Таким образом, используя подачу накопленной воды в баке и водопроводную линию, абонент может нормализовать давление воды в своем жилье. В частности, в среднем давление подаваемой городским абонентам воды в Великобритании составляет 4-5 бар. Тем не менее некоторые потребители получают воду под давлением в 8 бар, а другие - ниже 1 бар. Как показали исследования, часто водоснабжение потребителей в регионах осуществляется посредством единого водопровода, и в итоге по причине гидростатического давления (примерно 1 бар на 10 метров высоты) некоторые абоненты получают ресурс с более высоким давлением, другие - с более низким. При этом номинально считается, что давление воды для всех абонентов одинаковое. В целом, как показывает изучение ситуации в Азербайджане, все же необходимо внедрить постоянную систему мониторинга (лабораторного анализа) питьевой воды, применить тарифы на водоснабжение по линии артезианских колодцев, установить взаимные обязательства по водоснабжению в отдаленных территориях, а также создать неправительственный механизм контроля над качеством водоснабжения.

Дж.ХАЛИЛОВ

Эхо. - 2011. -5 марта. – С. 6.