Мехти Шарифов

Верховенство власти как свойство суверенитета и модели

урегулирования Карабахского конфликта

Верховенство власти является существенным свойством суверенитета. Верховенство власти осуществляется в пределах территории государства, в силу чего в юридической доктрине используется термин "территориальное верховенство". По содержанию определения "верховенство власти" и "территориальное верховенство" являются идентичными. Второе определение более четко, так как привязанность к территориальности более четко вычерчивает критерий разделения от такого свойства суверенитета как независимость.

Вместе с тем, современные тенденции развития международного права оказали существенное влияние на трансформацию верховенства власти. Так, в классической теории суверенитета верховенство власти строго территориально, так как предполагает, что власть данного государства является высшей властью по отношению ко всем лицам и организациям, находящимся в пределах его территории, и, кроме того, на территории государства исключается деятельность публичной власти другого государства. В традиционном понимании верховенство предполагает исключительное право государственной власти все соответствующие закону средства властного принуждения к своим гражданам и иностранцам, если международными договорами не установлено иное. Однако складывающееся право гуманитарной интервенции предусматривает возможность функционирования на территории государства иной суверенной власти и ограничения права правительства на применение средств властного принуждения.

Новое понимание свойства верховенства власти находит свое отражение в ходе процессов по мирному урегулированию вооруженных конфликтов. При этом зачастую между участниками мирного процесса возникает барьер недопонимания - выдернутые посредниками отдельные инициативы негативно оцениваются сторонами конфликта в контексте нарушения верховенства власти.

За весь период процесса урегулирования в рамках Минской Группы рассматривались несколько моделей урегулирования нагорно-карабахского конфликта между Арменией и Азербайджаном. Вместе с тем, в ряде случаев неофициально выдвигались или "проталкивались" отдельные планы по урегулированию конфликтов. Обобщая указанные предложения инициативы по урегулированию нагорно-карабахского конфликта можно условно свести к нескольким вариантам. Существенной конституционно-правовой характеристикой большинства из предложенных моделей является отход от классического понимания принципа верховенства власти. Так, за исключением аландской модели, остальные модели предполагали нарушение территориальной целостности и основ государственного устройства Азербайджанской Республики.

Аландская модель

Аландская модель была предложена международными посредниками в качестве возможной будущей модели отношений между Нагорным Карабахом и Азербайджанской Республикой. Резолюцией Лиги Наций от 24 июня 1921 года мировое сообщество однозначно признало суверенитет Финляндии над Аландскими островами. Данный вариант урегулирования предполагал формирование в Нагорном Карабахе автономии в составе Азербайджанской Республики. Законодательные акты автономного уровня должны были бы стать составной частью правовой базы Азербайджанской Республики. Вместе с тем предполагалось, что юридическая сила актов автономии должна зависит от их соответствия Конституции Азербайджанской Республики. При этом на Азербайджанскую Республику возлагалась обязанность гарантировать армянскому населению Нагорного Карабаха развитие национального языка и культуры. Для этого предполагалось, что законодательный орган АР примет законодательный акт, предусматривающий автономный статус для Нагорного Карабаха. Во внешнеполитической, оборонной, финансовой и иных сферах прерогатива сохранялась за центральными органами Азербайджанской Республики. Однако за исполнительными и законодательными органами автономии предполагалось сохранение широких полномочий по экономическим, социальным, экологическим и другим вопросам. Таким образом, реализация аландской есть конституционно-правовой механизм урегулирования конфликта, не предусматривающего нарушения норм Конституции Азербайджанской Республики. Однако аландская модель урегулирования была категорически отвергнута армянской стороной, как "не учитывающей исторических основ и психологических последствий карабахско-азербайджанского конфликта и войны - фактически, за независимость Нагорного Карабаха от Азербайджанской Республики".

Обмен территориями

Идея обмена территориями с целью предотвращения эскалации противостояния в Нагорном Карабахе была впервые выдвинута в 1988 году группой правозащитников, возглавляемой Андреем Сахаровым. В дальнейшем указанный вариант был предложен американской стороной в качестве одного из факторов содействия американских коммуникационных намерений в регионе. По имени своего первого американского разработчика указанный путь урегулирования получил название "план Пола Гобла".

При этом при осуществлении обмена территорий П.Гобл предполагает соблюдение несколько условий:

-передача части территории бывшего НКАО Армении вместе с территориями истоков рек, текущих в сторону Азербайджана;

-передача под азербайджанский контроль армянскую территорию, соединяющую АР и Нахичевань (район Мегри);

-создание армяно-иранского транспортного коридора через Мегри, где будут размещены международные силы.

"План Гобла" был активным предметом обсуждения в период 2000-2001 гг. Официально власти Азербайджанской Республики и Республики Армения дистанцировались от данной модели урегулирования. Следует отметить, что пункт третий статьи 11 Конституции Азербайджанской Республики предусматривает, что территория страны является неотчуждаемой: "Азербайджанская Республика никому ни в какой части и ни в каком виде не передает свою территорию". Таким образом, реализация подобного плана повлекло бы грубое нарушение конституционного законодательства Азербайджанской Республики.

"Общее государство"

Концепция "общего государства" предусматривает провозглашение Нагорного Карабаха в качестве государственного и территориального образования в форме Республики и придание ему статуса равного с Азербайджаном. Номинально упоминая территориальную целостность Азербайджана как основу урегулирования, данные предложения создают реальный механизм для легализации "НКР".

Реализация этой концепции предполагает изменение формы государственного устройства Азербайджанской Республики, что предотвращает возможность реализации азербайджанским народом закрепленного в преамбуле Конституции права "защищать независимость, суверенитет и территориальную целостность Азербайджанского государства".

Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами является основным отличительным признаком федерации. Подобное разграничение предполагает определённое ограничение полномочий федерального центра с одновременным предоставлением ему значительных полномочий по осуществлению жизненно важных для общества функций, а также относительная самостоятельность членов федерации и та доля автономии, которую они реализуют. Разделение полномочий между федеральным центром и субъектом предполагает выделение:

-исключительной федеральной компетенции;

-исключительной компетенции субъектов федерации;

-конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;

-остаточной компетенции федерации и ее субъектов.

Однако концепция "общего государства" не предусматривает проведения какого-либо разделения полномочий. Принципы "общего государства" предполагают верховенство законодательства "НКР" на территории Нагорного Карабаха, что моментально разрушает миф о "федеральной сущности" рассматриваемого варианта урегулирования. На территории Нагорного Карабаха должны действовать Конституция и законы "НКР". При этом законодательство Азербайджанской Республики приобретает юридическую силу на территории "НКР", если не противоречат нормам, принятым "парламентом" Нагорного Карабаха. Таким образом, в основу концепции "общего государства" заложен механизм, предотвращающий саму возможность установления федеративных отношений. Наоборот, "общее государство" наделяет "НКР" всей полнотой государственной власти. "НКР" самостоятельно осуществляет формирование собственных органов высшего управления (президент, парламент, правительство, судебная система), а также вооруженных сил (Национальная гвардия), органов безопасности и полиции. Концепция "общего государства" предусматривала также недопущение влияния Баку на социально-экономическую ситуацию в регионе - "НКР" объявляется свободной экономической зоной. Согласно принципам федеративного устройства, субъекты ограничены во внешнеполитических вопросах. Реализация внешнеполитического курса во всех существующих моделях федерации прерогатива федеральной власти. Однако модель "общего государства" требует, чтобы "НКР" обладала правом осуществления прямых внешних связей с иностранными государствами.

Таким образом, концепция "общего государства" предполагает нарушение территориальной целостности Азербайджанской Республики. Фактически "общее государство" предполагает

конфедерализацию, что в соответствии с действующим международным право предполагает создание на территории Азербайджанской Республики нового суверенного государства.

Ассоциированное государство

Концепция "ассоциированного государства" была представлена бывшим специальным представителем США на переговорах Джоном Мареска. Концепция "ассоциированного государства" предполагает, что Нагорный Карабах "должен именоваться Нагорно-Карабахская Республика и должен быть полностью самоуправляемым законным образованием в суверенном государстве Азербайджанской Республики".

С позиций доктрины конституционного права подобная формулировка представляется недоработанной. Наличие самоуправляемости формально не отрицает над Нагорным Карабахом суверенитета Азербайджанской Республики. Формально "НКР" не признавалась суверенным государством. Однако, план не очерчивал и степень автономности "НКР". Употребление термина "ассоциациированность" предполагало фактически существование двух государственных образований.

В правовой доктрине под ассоциированным государством понимают особую форму межгосударственных отношений. Обычно под ассоциированным государством понимается государство, добровольно передавшее другому государству часть своего суверенитета (чаще всего полномочия по обороне, внешнеполитическим связям, организации денежного обращения). Анализируя содержание положений концепции, можно прийти к выводу, что в "ассоциированном государстве" "НКР" наделялся бы суверенитетом.

При этом не следует этот вид суверенитета путать с суверенитетом субъекта федерации, носящим ограниченный характер. Так, внутренний и внешний суверенитет "НКР" был бы ограничен лишь международным правом, а не законодательством Азербайджанской Республики. План предусматривал открытие постоянных представительств "НКР" в Ереване и Москве. В отношении военизированных структур план предполагал, что "НКР" может формировать местные силы безопасности, однако не имеет права создавать военизированные формирования, способные вести наступательные военные действия. Одновременно, Азербайджан приобретает право на размещение в "НКР" местных сил безопасности.

Необходимо отметить, что указанный план урегулирования по своей сути является "редуцированной" формой "общего государства". "Ассоциированное государство" тоже не обеспечивает территориальное верховенство законных властей Азербайджанской Республики над Нагорным Карабахом. Поэтому создание "ассоциированного государства" также являлось бы нарушением статей 2 и 7 Конституции Азербайджанской Республики.

Ки Уэстские (парижские) принципы

По своей сути так называемые "ки уэстские принципы" представляют собой сводную модификацию выдвинутых со стороны США в предыдущие годы вариантов урегулирования. Так, "ки уэстские" принципы содержат в себе положения как "плана Гобла", так и элементы концепции "общего государства". Согласно указанным принципам Нагорный Карабах формально возвращается под юрисдикцию Азербайджана. Однако на территории Нагорного Карабаха создается система самоуправления, осуществляемая со стороны армянской общины.

Несмотря на то, что данная модель урегулирования формально не предполагает наличие у "НКР" суверенитета, существует существенное конституционно-правовое противоречие: формирование общинного самоуправления делает армянское население источником власти и самостоятельным субъектом конституционного и международного права. Это противоречит статье второй Конституции Азербайджанской Республики, который определяет азербайджанский народ как единственный источник государственной власти.

Несоответствие с конституционными нормами Азербайджанской Республики "Ки уэстских принципов" имеет место и в придании Лачинскому району статуса соединительного коридора между Нагорным Карабахом и Республикой Армения. Так, верховенство власти Азербайджанской Республики над Лачинским районом сводится к минимуму, что можно рассматривать как нарушение статьи 11 Конституции Азербайджанской Республики.

"Кипрская модель"

"Кипрская модель" предполагает, что сепаратный режим официально никем не признается в качестве государственного образования, но существует и функционирует де-факто как таковое. Предложение о применении "кипрской модели" к урегулированию Нагорно-Карабахского конфликта было озвучено армянской стороной в 2001 году в виде формулы "не спрашивай, не отвечай". Следует отметить, что официально Кипрская модель урегулирования не выдвигалась со стороны сторон конфликта либо сопредседателей в качестве варианта урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе.

В этом контексте "кипрская модель" применительно к Нагорному Карабаху означает: что "НКР" де-юре не признается международным сообществом в качестве субъекта международного права, но в то же время де-факто Нагорный Карабах будет обладать всеми атрибутами государственности, а также будет функционировать как самостоятельное суверенное государственное образование.

По своей сути кипрская модель урегулирования представляет собой замораживание существующего положения с условием фиксирования гарантий, способствующих признанию суверенитета "НКР" мировым сообществом. Активные проявления сецессионных требований оказывают существенное влияние на перераспределение содержания "территориальности" между центральной властью и стремящимися к самоопределению регионами. Так из структуры государственной территории исключается регион, на который фактически не распространяется юрисдикция центральной власти. И наоборот, стремящийся к независимости регион имеет признак территориальности. В противном случае не будет иметь смысл заявление о стремлении к государственной обособленности от основного государства.

Поддержание статус-кво - ущербная позиция, которую невозможно сохранять бесконечно. Существенным с конституционно-правовой точки зрения является пресечение данной моделью регулирования верховенства власти Азербайджанской Республики над Нагорным Карабахом, что приведет к ослаблению позиций Баку в переговорном процессе.

"Дейтонский" (Чеченский) вариант

"Дейтонский" (Чеченский) вариант представляет переходный период, предусматривающий "механизм отложенного политического статуса". Данный вариант урегулирования конфликтов предполагает собой снижение остроты противостояния с отложением вопроса о юридическом урегулировании спорных вопросов. Данный вариант урегулирования был апробирован в Дейтонском мирном договоре (1996 год), согласно которому, сербское население Боснии и Герцеговины наделяется "отложенным правом" самоопределения через 9 лет. Вместе с тем попытка применения схожего механизма была заложена в Хасавюртовских соглашениях, касающихся разрешения чеченского противостояния.

Следует также отметить, что применительно к Нагорному Карабаху "дейтонский (чеченский) вариант" урегулирования предполагает, предоставление международных гарантий безопасности армянской общине Нагорного Карабаха с условием установления переходного периода минимум на пять лет с отсрочиванием вопроса политического статуса Нагорного Карабаха. Таким образом, что указанный вариант урегулирования фактически представляет собой механизм постепенной легализации сепаратного режима. Следует отметить, что именно этот фактор существенно сказался на отказ российской стороны от реализации условий Хасарюртовских соглашений.

Таким образом, "дейтонский" (Чеченский) вариант предполагает де-факто признание суверенитета "НКР", с возможностью международно-правового его закрепления. Таким образом, и этот вариант урегулирования не обеспечивает верховенство власти Азербайджанской Республики над Нагорным Карабахом.

Приднестровская модель

"Приднестровской модель" урегулирования представляет собой интересный, но малоэффективный механизм федерализации как средство разрешения межнационального конфликта. Примечательно, что в западной юридической доктрине и практике федерация не рассматривается как способ решения национального вопроса, федерации складывались исторически на основе территорий, государств, государственных образований по территориальному признаку.

Однако, формирование федерации легло в основу выдвинутой схему урегулирования конфликта в Приднестровье. Так, согласно "приднестровской модели", Молдова и самопровозглашенное Приднестровье формируют федеративные отношения. Предполагается, что Кишинев и Тирасполь создают объединенное демократическое федеративное государство, которое будет состоять из двух равноправных субъектов - Республики Молдова и Приднестровской Молдавской Республики, обладающих правом на выход.

Несмотря на периодическую актуализацию и обсуждение в соответствующих кругах, Минская Группа ОБСЕ официально не выдвигала варианта урегулирования Нагорно-Карабахского конфликта, основанного на принципах "приднестровской модели". Следует отметить позитивный характер "приднестровской модели", в сравнении с моделями обмена территориями, "общего государства", "ассоциативного государства", "кипрского прецедента" и "дейтонского" варианта. "Приднестровская модель" предполагает создание симметричной федерации, с четким разделением полномочий между федеральным центром и субъектами.